聯邦制和西藏前途 嚴家祺 （曾任中國社會科學院政治研究所的首任所長，現旅居美國紐約） 西藏問題，是近半世紀以來一直存在著嚴重爭執的問題。早在本世紀五十年代，中國共產黨在青海、昌都地區強行推行『社會主義改革』，引起了這些地區藏人的大批逃亡。這些藏人逃到拉薩後，使拉薩地區的民眾日益感受到中共強行『改革』的威脅。 一九五九年三月，拉薩地區的民眾爆發了一場自發性的抗議運動。當時，數以萬計的人包圍了達賴喇嘛的所在地羅布林卡，表達維護達賴喇嘛的決心，而中共軍方則用武力來驅散群眾。面對西藏人民無計劃、無組織的自發性抗議，北京中共政權為了尋找鎮壓的籍口，竟宣佈這場自發性抗議是『西藏反動勢力的武裝暴動』。其後，中共駐藏部隊奉命開始『平息叛亂』。 從一九五九年三月到一九六二年三月西藏民眾不堪中共的鎮壓，約六萬餘人逃離了西藏，『文化大革命』期間對西藏的摧殘，又使數萬名藏人被迫逃離自己的家鄉，逃亡印度、尼泊爾和歐美各國 。 七十年代末以來,七十年代末以來，特別是在胡耀邦、萬里視察西藏後，開始認識到中共統治西藏政策的錯誤的嚴重性，開始調整西藏政策。這時，西藏也開始實行『改革開放』，並推行一系列特殊政策、靈活措施，大批漢族幹部撤回內地，許多藏族幹部得到提拔，宗教禁令開始解除，寺廟得到重建。然而，北京政權仍堅持認為一九五九年事件是西藏『反動勢力的武裝暴亂』，用各種條件阻止達賴喇嘛和眾多藏人返回自己的家園。圍繞著西藏及其前途問題，北京中共政權與以達賴喇嘛?代表的藏人之間，至今仍存在著嚴重分歧。 達賴喇嘛有關西藏前途的主張 自從一九七九年在印度達蘭薩拉的西藏流亡政府和北京直接對話以來，達賴喇嘛曾數度就協商解決西藏問題主動提出過若干建議。一九八二年和一九八四年達蘭薩拉曾分別派出兩個代表團前往北京與中共領導人進行探索性會談。一九八七年九月，達賴喇嘛在美國華盛頓國會山莊就有關西藏問題提出了一項五點和平計劃。一九八八年六月，達賴喇嘛在斯特拉斯堡又就西藏前途問題提出了一個更為詳盡的建議。一九九一年十二月二日，達賴喇嘛在英國倫敦就未來西藏政權的轉移問題，首次發表了談話。一九九四年四月，達賴喇嘛在美國接受《紐約新聞日報》訪問時，又就堅持『非暴力』原則和漢藏關係發表了重要談話。 達賴喇嘛的這些談話，包含著以下幾個方面的內容： ──西藏全境的非軍事化，使西藏成為一個真正的和平庇護聖地； ──制定西藏基本法憲章，建立政教分離的、民主制的政府；使西藏政府擁有決定同西藏和西藏人有關的一切事務的權力； ──禁止在西藏生產核武器和放置核廢料，保護西藏自然環境，使西藏成為全球最大的『自然保護區』 ──在西藏和北京的關係上，使西藏成為『一個同中華人民共和國相聯邦的自治民主政治實體』，『中華人民共和國政府仍可以繼續負責西藏的外交政策』，『但是，西藏政府應該通過它自己的外事局發展和保持在宗教、通商、教育、文化、旅團、科學、體育等方面以及其他非政治活動的關係。西藏應該參加與這些活動有關的國際組織』； ──在漢藏關係上對中國其他地區的漢人向西藏的移民問題，『只要漢人數量穩定，會說藏語且尊重西藏文化，漢藏兩民族相處的問題可以解決的。』； ──在有關西藏前途的選擇上，堅持『非暴力原則』。 達賴喇嘛的這些談話，北京的反應是，要求達賴喇嘛『停止從事分裂祖國的活動』，『改變『西藏獨立』的立場』，才能進行『談判』。一九九一年九月二日，西藏流亡政府在印度達蘭薩拉宣告，『由於中國現任領導人缺乏解決這一問題的誠意和願望』，達賴喇嘛一九八八年在法國斯特拉斯堡對歐洲議會成員提出的建議不再有效。 『西藏獨立』思想的根源 『西藏獨立』思想產生有歷史根源。西藏同漢族聚居區不同，長期以來，西藏有自己的軍隊、自行處理稅收、自行制定法律。中央政府只是強調外交權，不承認西藏有自行同外國簽訂條約的權利。在大清王朝，在西藏的駐軍人數也很少，只是在出現外患內亂的情況下，才派軍隊進入西藏。西藏與中央政府的關係，不同於內地各省與中央政府的關係，當中國中央政府企圖把治理漢族地區的模式強加到西藏民眾頭上時，西藏民眾總要進行頑強的抵抗。中央政權的腐敗和民族壓迫，也是使西藏部分民眾產生或萌發『西藏獨立』思想的原因。在清王朝末期，四川總督趙爾豐在川藏邊界的西康地區推行『改土歸流』的改革，以職位可以流動的官職代替世襲的土司、土官，實際上就是將『政教合一』的喇嘛政權、改造成中國內地各省的、由中央政府層層統轄的政權。趙爾豐在『改革』中不顧藏民的宗教信仰，侵犯藏族人民宗教信仰的自由和權利。當藏民奮起反抗時，他則出動大兵鎮壓。一九零九年趙爾豐出任駐藏大臣。一九零九年二月十二日，川軍抵拉薩，在拉薩民眾正在舉行宗教大會時，川軍就開槍，造成西藏僧民死亡。中國共產黨五、六十年代的『改革』，與清末趙爾豐的『改革』異曲同工。十三世達賴喇嘛曾逃亡印度，一九五九年，十四世達賴喇嘛重蹈十三世達賴喇嘛的覆轍，被迫流亡印度。 蘇聯的解體為一些主張西藏獨立的人士帶來希望，在他們看來，既然烏克蘭、白俄羅斯、哈薩克斯坦可以獨立，那麼，西藏也可以獨立。應當說，任何一個民族，都享有自決的權利。藏族作為中國境內的一個少數民族，同樣具有民族自決權。由於在四川、青海、甘肅、雲南的『藏區』，同樣聚居著大量的漢人。民族自決和新國家的獨立，涉及台邊地區的關係。一個國家和平的分離和解體，符合分離或解體各方的意願，而如果沒有和平的條件，會形成嚴重的 邊 境衝突和內戰。捷克斯洛伐克和南斯拉夫的解體形成兩種顯明的對照。西藏的前途問題，不僅關係到西藏人民，而且關係到整個中國，這需要依靠各方面的協助來解決。 西藏自治區和『大西藏』 西藏地處全球最高處，平均高達海拔四千米以上，被稱作『世界屋脊』。中華人民共和國的『西藏自治區』和達賴喇嘛所稱的『西藏全境』是兩個不同的地理範圍。 西藏自治區包括拉薩市和日喀則、山南、林芝、昌都、那曲、阿里六個行署，共七十六個縣，面積為一二零多萬平方公里。在中國，藏人聚居區除西藏自治區外，還有青海省、甘肅省、四川省和雲南省的一些地區：青海省──海北、黃南、果洛、玉樹、海南藏族自治州；海西蒙古族藏族自治州； 甘肅省──甘南藏族自治州、天祝藏族自治縣； 四川省──阿壩藏族羌族自治州，甘孜藏族自治州、木裏藏族自治縣；雲南省──迪慶藏族自治州。 所謂『大西藏』，就是達賴喇嘛所稱的『西藏全境』，即西藏自治區和青海、甘肅、四川、雲南的『藏區』。達賴喇嘛稱這些地區為『衛』『藏』（即前、後藏）、『康』（即多朵）、『安姆多』（即多麥）。『西藏全境』的面積約為『西藏自治區』的兩倍。據九十年代初中國第四次人口普查，西藏自治區總人口數為二一九． 六萬人，其中藏族人口占西藏自治區總人口的九五．四六％，分佈在四川、青海、甘肅和雲南的藏人，超過了西藏自治區內的藏人，達二四九．六五萬人。在這些地區，漢人和藏人、蒙古族人、哈薩克族人共同生活在同一地域。由於西藏自治區境內漢人人數不到五％，達賴喇嘛所稱大批漢人移居西藏，看來是針對四川、甘肅、青海和雲南『藏區』來說的。由於人口分佈的這種特點，西藏問題的解決有必要尋找一種各民族能共同接受的方案。 西藏前途的三種選擇 在西藏前途問題上，存在著多種選擇，最重要的選擇有三種： ───維持現有的西藏自治區制度； ───西藏獨立； ───在聯邦制基礎上解決西藏問題，使西藏成為『自主權』超過普通省份的『特殊成員邦』，西藏和聯邦中國的關係帶有邦聯性質 。 西藏自治區的制度，是單一制國家下的自治制度，按照《中華人民共和國民族區域自治法》規定，自治區主席、自治區人大常委主任或者副主任由實行區域自治的民族的公民擔任，自治區政府的組成人員，應儘量配備實行區域自治的民族的公民，自治區擁有制定自治條例和單行條例的權利，有變通上級某些決定的權利，組織本地方公安部隊的權利，有使用和發展本民族語言文化的權利和管理本地區的行政權。由於中國是單一制的中央集權的國家，所有這些『自治權』均取決於中央政府，在『文化大革命』期間，這些自治權幾乎摧毀殆盡，當中央政府實行開明政策時，這些自治權才得到重視。西藏自治區成立以來三十年的歷史表明，儘管由藏人擔任自治區主席和自治區各種重要職位，但這些職位的人選完全取決於北京，這是一種自治權受到中央政府控制而且沒有保障的制度。 作為西藏前途的另一種可能選擇，就是『西藏獨立』。流亡在海外的大多數藏人，都贊成獨立。一些藏人團體把『西藏獨立』作為他們長期奮門的目標，他們不滿達賴喇嘛在斯特拉斯堡講話中的溫和立場。但在流亡藏人中，有相當一部分是『溫和的獨立派』，他們主張在妥協的基礎上解決西藏問題，主張用和平方式尋求獨立，特別主張通過西藏公民投票決定西藏前途，當公民投票多數不贊成獨立時，他們會接受和服從多數的決定。在西藏自治區境內，同時存在著贊成獨立和反動獨立的藏人。中共的高壓政策，使不少藏人不敢於公開表明對西藏獨立的態度。八十年代以來，藏人的生活境遇有了顯著改善，大多數藏人懷著對達賴喇嘛的崇敬之情，希望達賴喇嘛返回自己的家園，但相當一部分藏人，當無明確的獨立要求。四十餘年來。中共在西藏培植了一批藏族幹部，人數達三萬八千人，他們擔任自治區一級、縣級和縣級以下各種領導職務，形成了藏人中的新貴階層。他們中的大多數人不贊成西藏獨立。西藏的藏族技術幹部現在也有一萬八千餘人，大多數也不贊成西藏獨立。 在青海、四川等省集中了全部藏人人口的五一％以上的藏人，他們和漢族、蒙古族、哈薩克族和其他民族聚居在一起，特別是在一九四九年後出生的一代，他們尚未形成『大西藏』的觀念，『西藏獨立』對他們的影響十分有限。 在鄧小平以後的中國，地方權力的增長是一個不可抗拒的趨勢，西藏獨立的呼聲有可能進一步高漲。二千多年來，由於中國實行高度的中央集權制度，歷史上多次出現的一種現象是，當中央失去對地方的控制力後，中國就走向分裂和割據，出現多個政權當存的局面。如果鄧後中國西藏宣佈獨立，那麼，新疆、內蒙也將爆發獨立運動。然而，在今天無法預測的是，這樣一個分裂的中國，是和平共存呢，還是爆發南斯拉夫式的連年戰爭？ 在聯邦制基礎上解決西藏問題 在鄧後中國，不僅存在西藏獨立問題，而且存在臺灣獨立問題。臺灣問題和西藏問題有明顯的區別，在今天，在臺灣的『中華民國』實際上是獨立於大陸的『中華人民共和國』之外的，而『西藏自治區』和其他藏區則完全在『中華人民共和國』管轄之下。『西藏獨立』是一個名符其實的分離和獨立過程，『臺灣獨立』則僅僅是一個『修改國名』問題。 為了有效地保障各地區、各民族的自主權和促進各地區、各民族的發展和進步，為了避免因中國解體而可能產生的連年戰爭，為了實現臺灣海峽兩岸在平等基礎上的和平統一，對未來中國來講，聯邦制是一種良好的選擇。 聯邦制是一種國家結構形式。任何一個國家，都有『國家結構』問題。國家結構是指國家的整體與部分之間、或者中央政府與地方政府之間的關係問題。『國家結構』有『單一制』和『聯合制』兩種形式。單一制有中央集權制與地方分權制之分。聯合制國家主要有兩種形式。聯邦和邦聯。在歷史上還出現過『身合國』之類的聯合制國家形式。聯邦制是由多個成員（共和國、邦、州）聯合組成的統一國家。聯邦設有最高立法機關和行政機關，有統一的憲法和法律，在國際交往中，聯邦作為主體行使外交權力。聯邦的成員（可統稱為『成員邦』）有各自的憲法、法律、各自的立法、行政、司法機關。邦聯同其成員邦之間的許可權劃分，一般均由聯邦憲法明文規定。作為聯合制國家結構的另一種形式，邦聯是幾個獨立國家為了軍事、經濟等原因組織成的國家聯合。邦聯不是國際交往中的主體。邦聯沒有最高立法機關，也沒有統一的軍隊、賦稅、預算、國際等。邦聯在『成員國』之間建有『邦聯議會』或『首腦會議』。邦聯的成員國是主權國家，各自均有立法、外交、軍事、行政、財政方面的全權。 在未來的中國，考慮到臺灣、西藏等地區的特殊性，考慮到達賴喇嘛有關西藏前途問題的多次建議，考慮到九七之後香港、澳門的地位，未來中國的聯邦制有必要澱取新的形式，即『邦聯式的聯邦』，使台灣、西藏等地區與聯邦的關係帶有邦聯的特徵。為此，未來中國的聯邦可以分為兩種不同類型的『成員邦』，即普通成員邦與特殊成員邦。 特殊成員邦由臺灣、西藏、新疆、內蒙、廣西、寧夏、香港、澳門組成。 普通成員邦由北京、上海、天津和河北、黑龍江、四川、廣東等省組成。 如果中國組成一個聯邦，西藏作為一個『特殊成員邦』，從理論上分析，將和現今的『西藏自治區』有許多重要區別。 ───西藏將制定憲法或基本法憲章，規定西藏的政府形式和權力結構，保障西藏人民的自由和權利，包括宗教信仰的自由。 ───西藏成員邦政府的權力直接來源於西藏全體民眾，而不是來自於聯邦政府的授權，聯邦政府在任何情況下都無權撤換西藏成員邦政府的各級官員； ───西藏成員邦可以以『中國西藏』的名義單獨同各國、各地區有關國際組織保持和發展經濟、文化關係，當簽訂有關協定； ───西藏成員邦，在對內事務上，有充分的自主權，財政保持獨立； ───西藏成員邦擁有立法權，一切符合西藏成員邦憲法或西藏基本法憲章的立法，無須經聯邦議會批叉，均有法律效力； ───西藏成員邦享有司法上的『終審權』； ───西藏成員邦同時懸挂聯邦和成員邦本身的旗幟，雪山獅子旗將成為合法的旗幟在西藏飄揚； ───聯邦政府不得在西藏實行強制性的移民政策，一切原居住在內地當願意重返內地的居民，有權返回內地，但聯邦中國作為統一的國家，西藏成員邦不得禁止聯邦其他地區公民在西藏自願居留和工作。西藏居民同樣有權在聯邦中國的其他地區居留或工作。 原『西藏自治區』的各種自治權，如組織本地方公安部隊權利、使用和發展本民族語言和文化的權利以及其他種種權利，也將在聯邦制下繼續得到保存。在未來的聯邦中國，為了體現『邦聯式聯邦』的特徵，聯邦國會將會設立兩院，其中一院（如命名為『聯邦院』）將反映、代表各成員邦的利益，為了使西藏、臺灣等特殊成員邦在聯邦院內發揮更大的影響力，西藏、臺灣等特殊成員邦可以在聯邦院中擁有超過普通成員邦的席位。在聯邦國會的另一院中，各成員邦，包括西藏在內，同樣會對聯邦的立法和各種決定起著作用。在單一制的中國，中央政府在必要時可按一定程式收回授予地方政府的權力。在聯邦制下，聯邦中央政府的權力當不是固有的，而是由包括西藏、臺灣和各成員邦共同授予，聯邦和各成員邦的權力由聯邦憲法界定。 在未來的聯邦中國，作為成員邦的西藏邊界，是維持現有西藏自治區範圍，還是應包括青海、甘肅、四川、雲南諸省藏區，應由聯邦為劃分內部邊界而設立的一個專門委員會和西藏方面在和平協商的基礎上界定，由聯邦國會的一院，如聯邦院來最後決定西藏成員邦的邊界範圍和邊界變動。 『邦聯式聯邦』是一種新型的『聯邦制』。由於西藏、臺灣等成員邦的特殊地位，聯邦憲法有必要以『特別條款』未經西藏、臺灣等立法機關同意，不得改變。 『邦聯式的聯邦』將為未來西藏和未來中國提供新的選擇，將解除中央集權給各地區的種種束縛，為各地區人民提供一個充分發揮想像力的機會，各地區可以按照自己的情況提出自己的計劃、措施，按當地的文化和具體條件澱取適應本地的解決辦法。這種聯邦制不僅有助於維持各地區之間的持久和平，而且有助於創造一個地區發展上多樣化的中國，創造一個自由、民主、繁榮、有著良好自然保護和充滿西藏宗教、文化特色的新西藏。 聯邦制的道路是一條非暴力的道路。在組織聯邦前，中國的各個組成部分和各種政治力量將可能就未來中國各部分的相互關係進行雙邊、多邊會談。在全國範圍內，也將就未來中國的國家結構形式、中央集權制、地方分權制、聯邦制、邦聯制等展開廣泛的討論。作為各種力量之間的一種妥協、平衡的方案，『邦聯式聯邦』也許能廣為接受。而這樣一種方案，還必須訴諸於一次全國性的制憲會議才能得到確認。 注釋： 達賴喇嘛在美國華盛頓國會山就有關西藏問題提出的五點計劃，一九八七年九月二十一日。 達賴喇嘛在法國斯特拉斯堡對歐洲議會成員和國際新聞傳媒成員的談話，一九八八年六月十五日。 有關『政教分離』的提法，見達賴喇嘛談未來西藏權力轉移，一九九一年十二月二日，見《西藏論壇》一九九二年三月。 同 一九八八年六月十五日談話。 同一九八八年六月十五日談話。 達賴喇嘛在美國接受《紐約新聞日報》訪問時的談話：〈期盼一個民主的中國〉， 引自《世界日報》一九九四年五月一日，A十六版。 〈流亡政府宣告斯特拉斯堡建議失效〉，見《西藏論壇》一九九二年三月。 一九九五年二月十八日寫於New york,columbia 大學
資料來源：嚴家祺
